鉴往今知——浅谈煤炭安全管理

煤炭作为一种战略性能源资源历来受到国际社会的普遍重视，尤其是当今国际能源市场价格、产量不稳定以及受制于环保、政策及技术等各种因素，煤炭作为低成本、主体性能源地位不易撼动，所以各国对本国煤炭行业的未来发展普遍高度重视，并陆续出台了很多相关政策措施。当前煤炭产业面临去产能、环保等严峻形势压力，更需要关注先进国家关于煤炭安全生产管理的先进经验和做法，包括一些相关产业规划政策及发展趋势，这有利于正确把握未来煤炭行业的发展趋势，进一步作出更好的转型构想和战略抉择。

作为仅次于中国的世界第二采煤大国，美国煤炭安全生产处于世界领先水平，近年来每百万吨煤死亡率一直在0.03%以下。但并不是说美国煤炭安全一开始就是如此完美:事实在19世纪末和20世纪初期，美国每年有数千人死于煤矿事故；1907年，西弗吉尼亚州的一起煤矿事故，死亡人数达362人，创美国历史之最，美国才开始重视煤矿安全生产问题。那么之前的煤炭安全问题主要在哪呢？主要是美国政府缺乏监管，更重要的是煤炭安全管理的法律制度和基础不完善，没有引起相关人员的重视，所以即便美国国会在1891年通过了第一个管理矿山安全的法规，随后又制定了多部法律，安全标准越来越高，最后仍然很难解决根本问题。直到70多年后，围绕煤炭生产美国已经先后制定了１０多部法律，其中最重要的是联邦矿业安全和健康法，对所有矿炭生产进行了全面和严格的规定，美国煤炭业生产才从此走上事故低发率的新阶段，开始奠定本国煤炭安全生产基础。这就表明煤炭安全管理的前提是有一套较为完善的行业规范和法制基础，这一切不仅仅是企业，也有赖于政府等相关部门加强煤炭行业的监管和立法规范工作。

至今学界甚至业界仍把美国大幅降低矿难事故的功劳记在1977年出台的《联邦矿业安全和健康法》名下，由此可见这部法律的地位。这部法律的优点之一就是将矿工的安全和健康放在第一位，且明确了政府各部门尤其是主要负责人的职责分工，操纵性强。比如规定颁布与有毒和对身体有害药剂有关的法定标准时，劳工部部长制订的安全标准必须可靠，以确保矿工在该安全标准规定下的有害环境中长期工作而健康或工作能力不会受到实质性的损害，卫生、教育福利部部长必须迟于该法颁布之日18个月尽快地对矿山中使用或发现的每种有毒物质有损健康的药剂做出判定，以确定其是否在浓度上有潜伏的毒性，然后将确认结果提交劳工部部长；如某一种有毒物质或对身体有害的药剂，在颁布的法定健康标准没有一条能恰当地规定出来，在收到指标后的60天内，劳工部部长必须公布这条法定健康和安全标准，或必须刊登出不这么做的决定。这个法律规定就不仅起到了从上到下加强对煤炭监管部门的制约监督作用，更是对矿工生命健康的负责。

这部法案的基本框架至今没有变，但它确立了几个基本原则需要铭记：首先是安全检查经常化。每个矿井每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查，矿主必须按照检查人员提出的建议改进安全措施，否则可能被罚款和判刑。其次是事故责任追究制；特别是当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的责任者也将被处以罚款或有期徒刑。再次是安全检查“突袭制”。任何泄露安全检查信息的人，将会受到罚金或监禁的处罚。复次是检查人员和矿业设备供应者的连带责任制。检查人员要对出具的报告承担法律责任，同时矿业设备供应者要确保自己的设备具有可靠的安全性，否则将会受到法律制裁。

除了制定煤矿（矿山）安全法律外，美国还不断健全相关配套机制。作为《联邦矿业安全和健康法》的补充修订，《2006年矿山改进与新应急反应法》提出强化矿职工思想观念转变，紧急预案提交给联邦矿业安全与健康监察局进行审批，增加煤矿安全监察员招聘名额、培训力度和执法权利资格，并给予实施煤矿安全生产法定巡回监察的人力保证。此外还不断从职能机构上加以改革：1910年,作为美国第一个为煤矿安全而设立的联邦机构——矿业局的基本任务是研究安全生产问题,制定安全标准,监督生产,加强检查,调查处理事故等；1913年,美国成立劳工部,后来依据联邦矿业安全和健康法在劳工部内设立矿山安全与健康局，任命一位劳工部副部长担任矿山安全与健康局局长，并规定只有劳工部下属的矿山安全与健康局负责全国矿山安全与健康监察工作，对其下属的覆盖全国的地区矿山安全监察处实施垂直领导；1977年,作为美国国会立法的结果,建立了独立的安全监察部门——矿山安全与健康管理局(简称MSHA),这一机构类似于我国的安全生产总局。从一般政府机构到国会立法下的独立监察机构，表明美国煤炭监管安全体制的不断完善。

如今，美国的煤矿业已转变成所有行业中最令人羡慕的安全行业之一，安全指数与零售业相当。1990年美国煤矿行业死于安全事故的只有66人，2000年，这个数字降至40人。而从年产量上看，美国煤矿业年产近十亿吨煤，只略少于中国的年产量，真正实现了“安全与生产并不矛盾”的最佳状态。所以，美国专家在总结自己国家的成就时，往往罗列三大法宝：执法、培训及技术。其中，执法是最具强有力的措施。

加强科技教育是防止、减少煤矿安全事故的第一要素。有资料表明,作为美国最先为煤矿安全而设的联邦机构即矿业局的主要职责之一就是研究安全问题；100多年前对采矿安全,特别是对瓦斯和煤尘灰的危害,几乎没有任何科学的认识，最终导致矿难频发；矿业局在后来一些研究工作中发现,要减少煤矿爆炸就要严格控制瓦斯和煤尘灰，这一研究发现对建立基本的煤矿事故预防制度是非常关键的。它促使美国开始重视煤炭安全教育与培训，实施一些预防地下煤矿事故的基本预防制度与培训措施,后来还由矿业安全与卫生署下属的全国矿业卫生与安全学会负责集中培训矿主工人，每年举办短期集中安全讲习班，在各州举办巡回性质的安全课程，主要向矿业工人讲授安全生产标准、技术设备操作等，并从劳工部培训费中支出经费提供免费课程、图书馆，鼓励通过网站公布调查报告、安全分析，这些措施使美国煤矿安全开始改善,加上技术不断进步,尤其是近30多年来运用高新技术大幅提升了煤矿安全水平。

从美国的煤炭安全管理改革上我们可以得到如下启示：

首先要完善监督强化外部约束。政府及相关安全监管部门应不断健全完善，安全责任层层落实分解，上下制约监督，才能共同维护安全环境。

其次要重视行业指导落实规范。煤炭行业涉及安全管理方面的技术实践性较强，也涉及到法律、政策等多个层面，只有通过加强针对性培训学习才能为管理工作提供规范指导，才能激发管理人员的学习和规范意识，进一步落实企业培训学习成果。

最后要因地制宜创新管理机制。增加煤炭安全操作的技术投入力度，严格安全管理岗位的技术准入和考核机制，打造煤炭企业“高精尖”的安全管理队伍，以此进一步开展安全宣传和培训指导工作，促使企业整体注重安全形势学习教育，提升安全管理质量。