煤城安全发展还需寻找新平衡

今年年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进城市安全发展的意见》。该意见提出的加强城市安全源头治理、健全城市安全防控机制、提升城市安全监管效能、强化城市安全保障能力、加强统筹推动等，对城市安全发展提出确切要求。

据《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》，目前我国共有262个资源型城市，包括141个成熟型城市和67个衰退型城市，多为煤炭资源枯竭型城市。

对于资源型城市——煤城而言，其发展作为全国城市安全发展的重要一环，更是多出一道安全底线、绿色红线。如何构建煤城的结构性安全体系、促进煤城安全发展，亟须新思路。

长期以来，作为因煤而起、因煤而兴的城市，其发展离不开内部资源带来的外部效应。煤城的转型发展往往单纯依靠煤炭做文章。从煤炭开采到煤炭服务，从煤炭产业链上游到产业链中下游，从利用煤炭资源本身到加工生产煤化工原料，这些有益尝试让煤城以煤炭为中心，向多元化方向扩展，实现早期城市转型。

不可忽略的是，一旦城市对于资源过分依赖，作为关键因子的“资源”，便具备牵一发而动全身的效应。煤炭作为不可再生资源，长期过度开采导致资源枯竭，伴随产生的，还有包括环境安全、经济发展安全、居民生活安全等问题在内的城市发展安全问题。

我国上百个煤炭资源枯竭型城市，几乎面临着共同的安全发展挑战：生态环境遭到破坏，“顶梁柱”被吃干榨尽，经济发展不平衡，城市居民工作环境单一、职业发展受限。

对于煤炭资源枯竭型城市而言，重建采矿迹地生态是城市安全发展首先需要面对的课题。面对煤城生态空间面临的采矿及城镇化双重威胁，中国矿业大学建筑与城市规划研究所所长常江表示，实施“城市双修”（城市修补、城市生态修复）工程是采矿迹地生态修复的重要途径。

以采矿迹地面积占中心城区比率近43%的徐州市为例，该市通过对煤炭资源、土地资源和水资源协调利用、保护和管理技术的研究，提出“矿地一体化”资源统筹管理理念，在时间、空间上统筹考虑矿业权设置、开发利用与土地资源使用，对矿产和土地资源进行科学规划。

煤炭资源枯竭型城市亟待解决开发利用中环境污染、水土流失、土地破坏等问题，实现矿区生态重建。但非资源枯竭型城市、还赋存大量煤炭的城市该怎么办？

围绕“煤炭”做文章的旧路子不是不能走，而是要与此同时，围绕城市气候条件、地理位置、人文环境等，探索一条从城市本身出发、通过拓展城市功能来促进城市转型的新路子，总揽大局、双线并进、平衡发力、合理过渡，实现城市发展的战略性安全。

作为“黔煤外运”主要基地的煤城六盘水市，从探明储量看，其煤炭资源还能使用140余年。该市一方面选择“不避开煤炭谈转型”，2016年六盘水市煤炭资源就地转化率达80%， 煤层气综合利用率达43%；另一方面，该市利用所处云贵高原的地理位置优势，制定了围绕“凉都”发展全域旅游城市的思路，仅2017年上半年就实现旅游收入96.47亿元。这种多产业齐头并进的城市发展方式，难度虽大，但可调试性更高，为煤城转型发展提供了充足的安全过渡地带。

除煤城积极主动探索安全发展新路子外，我国也从宏观层面制定合理战略引导资源型城市转型发展。《关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作的指导意见》规定，2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。这将直接促成国有煤炭企业回归企业本质，将属于城市的基本职能交还城市。无论是割出方还是接收方，转让的过程必然曲折，但从长远来看，是一个城市良性发展、安全发展的必经过程。

煤城作为资源型城市，在安全发展的方向上还需寻找新平衡——煤炭企业跳出小社会、走上大市场，曾经的煤城成为功能健全完善的城市。采矿迹地生态环境逐渐修复，新的经济增长点在原采矿迹地处生根发芽。煤炭企业在煤城中发挥着重要作用，但不再是一个城市牵一发而动全身的关键因子。社会化服务体系健全，市民具备多样化的就业选择与就业机会，城市安全文明程度提升，城市安全发展体系更加完善。